Banche dati pubbliche gratuite per la Polizia Locale

banche dati

Il principio tutela Comuni e Comandi, ma non autorizza consultazioni indiscriminate e non comporta automaticamente la restituzione delle somme già versate.

CASSAZIONE CIVILE   PRIMA SEZIONE   ORDINANZA 6 SETTEMBRE 2026 N 25048

La decisione in breve

La pubblica amministrazione che detiene un dato non può farlo pagare a un’altra amministrazione quando l’informazione è necessaria per svolgere funzioni istituzionali. La gratuità comprende anche la piattaforma, le credenziali tecniche e gli strumenti indispensabili alla consultazione. Separare formalmente il dato presente nella banca dati, dal servizio informatico renderebbe infatti aggirabile il principio stabilito dalla legge.

Voce	Contenuto
Parti	Comune di Milano e Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
Banca dati	Archivio informatico della Motorizzazione civile
Domanda	Accertamento del diritto alla consultazione gratuita e restituzione di oltre 8,3 milioni di euro
Esito	Respinti sia il ricorso del Ministero sia il ricorso incidentale del Comune
Principio	Dato e strumenti tecnici indispensabili alla sua fruizione devono essere gratuiti nei rapporti tra pubbliche amministrazioni per finalità istituzionali

Il caso del Comune di Milano

La controversia nasce dalla convenzione utilizzata dal Comune di Milano per consultare la banca dati della Motorizzazione civile. Il Comune sosteneva che, dal 1 gennaio 2006, l’accesso dovesse essere gratuito e chiedeva la restituzione di 8.328.651,74 euro versati come canoni di abbonamento e corrispettivi del servizio.

Il Tribunale di Milano respinse la domanda nel 2018, valorizzando la convenzione stipulata tra le parti e la disciplina del decreto del Presidente della Repubblica 28 settembre 1994 n 634. La Corte d’appello riconobbe invece il principio di gratuità delle consultazioni delle banche dati tra amministrazioni, ma non accordò la ripetizione delle somme già corrisposte. Il giudizio arrivò quindi in Cassazione per iniziativa del Ministero, mentre il Comune propose ricorso incidentale sulla decorrenza del diritto.

La questione sottoposta alla Cassazione

Il Ministero non negava che i dati dovessero circolare gratuitamente. Sosteneva però che il principio riguardasse l’informazione in sé e non il servizio tecnologico necessario per estrarla dalla banca dati. Secondo questa tesi, il dato sarebbe stato gratuito, mentre l’accesso alla piattaforma avrebbe potuto essere assoggettato a canone.

Il quadro normativo ricostruito dalla Corte

L’ordinanza ricostruisce un percorso normativo iniziato prima del Codice dell’amministrazione digitale e progressivamente esteso agli enti locali.

• Decreto del Presidente della Repubblica 634 del 1994  La disciplina del servizio informatico della Motorizzazione già prevedeva ipotesi di gratuità e considerava espressamente gli utenti che svolgono compiti di polizia, nei limiti delle informazioni connesse ai compiti d’istituto.
• Legge 340 del 2000 articolo 25  Ha riconosciuto alle pubbliche amministrazioni, compresi Regioni Province e Comuni, l’accesso gratuito ai dati contenuti in pubblici registri, elenchi, atti o documenti conoscibili.
• Decreto del Presidente della Repubblica 445 del 2000 articolo 43  Impone alle amministrazioni certificanti di consentire senza oneri la consultazione telematica dei propri archivi alle amministrazioni procedenti, per agevolare l’acquisizione d’ufficio.
• Codice dell’amministrazione digitale articolo 50  Stabilisce la disponibilità e la fruibilità dei dati da parte delle altre amministrazioni quando servono allo svolgimento dei rispettivi compiti istituzionali, senza oneri a carico dell’ente richiedente, ferme le condizioni previste dalla legge.

Da queste disposizioni la Cassazione ricava una regola generale: il patrimonio informativo pubblico deve essere condiviso tra amministrazioni quando la richiesta è collegata all’esercizio di una competenza istituzionale. La titolarità e la responsabilità delle banche dati restano in capo all’ente che le gestisce, ma non possono tradursi in uno sfruttamento economico nei confronti di un’altra amministrazione legittimata all’accesso.

Dato e piattaforma sono inseparabili

Il passaggio più utile per l’attività quotidiana dei Comandi riguarda il rapporto tra dato e infrastruttura tecnica. La Corte considera accesso, autenticazione e strumenti di consultazione elementi necessari alla concreta fruizione dell’informazione. Se tali strumenti potessero essere fatturati separatamente, la gratuità prevista dal legislatore rimarrebbe soltanto nominale.

L’ordinanza non esclude in astratto che possano esistere prestazioni ulteriori, realmente autonome rispetto alla semplice consultazione. Impedisce però di qualificare come servizio a pagamento ciò che è indispensabile per ottenere un dato che l’amministrazione ha diritto di utilizzare gratuitamente. Ogni voce economica deve quindi essere esaminata per la sua funzione concreta, non per il nome attribuito nella convenzione.

La cooperazione amministrativa e il buon andamento

Secondo la Cassazione, lo scambio dei dati per finalità istituzionali deriva da un obbligo legale di cooperazione. Non è una comune prestazione contrattuale resa da un ente a un altro. Questa lettura trova fondamento anche nell’articolo 97 della Costituzione: far pagare a un’amministrazione informazioni già presenti nel sistema pubblico produce costi, adempimenti e trasferimenti finanziari senza creare un corrispondente beneficio per l’interesse pubblico.

La Corte collega il principio all’interoperabilità dei sistemi pubblici e richiama la Piattaforma digitale nazionale dati prevista dall’articolo 50 ter del CAD. La PDND consente lo scambio sicuro tramite interfacce informatiche, con autenticazione e verifica dei livelli di autorizzazione. Il modello conferma che la condivisione non deve dipendere da richieste manuali ripetitive o da archivi isolati, ma da collegamenti controllati tra sistemi.

Lo stesso orientamento era già presente nella sentenza 139 del 2018 della Corte costituzionale, citata nell’ordinanza. In quella decisione la Corte aveva ricondotto il coordinamento informatico alla necessità di linguaggi, procedure e standard omogenei che rendano comunicanti i sistemi della pubblica amministrazione.

Gli effetti per i Comuni e la Polizia Locale

La pronuncia interessa direttamente la Polizia Locale perché i controlli di polizia stradale richiedono un accesso rapido ai dati relativi a veicoli, intestazioni e titoli abilitativi. Il principio può assumere rilievo anche per altre attività istituzionali, dalla polizia amministrativa ai controlli commerciali, edilizi e ambientali, quando le informazioni necessarie sono detenute da un’altra amministrazione.

L’estensione ad altre banche dati, tuttavia, non è automatica. Occorre verificare di volta in volta la disciplina speciale dell’archivio, il soggetto legittimato alla consultazione, la finalità ammessa e l’effettiva necessità del dato per il procedimento o il controllo in corso. L’ordinanza offre un criterio per valutare gli oneri economici; non sostituisce le norme che regolano l’accesso al singolo sistema.

Gratuità non significa accesso indiscriminato

Il principio opera soltanto quando l’amministrazione richiedente è legittimata a ottenere l’informazione e la utilizza per i propri compiti istituzionali. Restano fermi i limiti relativi alla protezione dei dati personali, alla sicurezza dei sistemi, alla profilazione degli utenti e alla tracciabilità delle interrogazioni.

Per il singolo operatore questo significa che la gratuità non amplia il profilo autorizzativo e non consente ricerche estranee al servizio. Le credenziali devono essere personali, le consultazioni devono essere motivate dalle attività d’ufficio e i dati possono essere utilizzati soltanto per lo scopo che ne ha giustificato l’acquisizione.

Le somme già pagate non sono state restituite

L’esito processuale richiede una precisazione. La Cassazione ha respinto il ricorso del Ministero e ha confermato il principio di gratuità, ma ha respinto anche il ricorso incidentale del Comune di Milano. La domanda di restituzione degli oltre 8,3 milioni di euro è rimasta quindi senza accoglimento.

Il Comune non aveva censurato in modo efficace la motivazione con cui la Corte d’appello aveva ritenuto valide le convenzioni già stipulate e aveva escluso la ripetizione dell’indebito. La Cassazione ha giudicato il motivo non pertinente rispetto alla ragione decisiva della sentenza impugnata. Ne consegue che l’ordinanza non autorizza richieste automatiche di rimborso per tutti i canoni pagati in passato.

Gli enti che intendano contestare somme già corrisposte devono esaminare il testo della convenzione, il periodo interessato, la natura delle prestazioni e i profili processuali applicabili. Il principio affermato dalla Corte è netto sul futuro assetto della consultazione, ma il recupero dei pagamenti pregressi richiede una valutazione separata.

Conclusioni

L’ordinanza 25048 del 2026 chiarisce che un’amministrazione non può mantenere gratuite le banche dati e far pagare il passaggio tecnico indispensabile per ottenere i dati. Nei rapporti tra enti pubblici, la consultazione necessaria allo svolgimento delle funzioni istituzionali appartiene alla cooperazione amministrativa e deve avvenire senza oneri per l’amministrazione richiedente.

Per i Comuni e per la Polizia Locale la decisione offrdelle banche dati e un parametro concreto per riesaminare convenzioni e costi di accesso. La sua applicazione deve però rispettare due limiti: l’ente deve essere giuridicamente legittimato alla consultazione e non può presumere che le somme già versate siano automaticamente recuperabili.